Spørsmål og svar om konsekvensutredninger

Plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredninger stiller krav om at konsekvenser for miljø og samfunn skal utredes for bestemte planer og tiltak. Ny revidert forskrift trådte i kraft 1. juli 2017. Her finner du svar på spørsmål knyttet til bestemmelsene i forskriften, og på generelle spørsmål knyttet til slike konsekvensutredninger.

Spørsmål: Vil det komme veiledning til forskriften?

Svar: Det er foreløpig utarbeidet følgende veiledning til forskriften:

I tillegg finnes det en del eldre veiledningsmateriale, som fremdeles har stor relevans, selv om henvisningene til regelverket ikke er oppdaterte:

Miljødirektoratet arbeider med utvikling av ny veiledning på området.

Spørsmål: Når er det krav om ny kunnskap?

Svar: Forskriften § 17 om generelle krav til innholdet i KU sier at man skal innhente ny kunnskap der viktig kunnskap mangler. Dette gjelder også § 20 om beskrivelse av miljøtilstanden, selv om dette ikke står eksplisitt. For vurderinger om KU-plikt etter § 10 gjelder at man skal basere dette på det som finnes av kunnskap. Det er altså ikke noe krav om at ny kunnskap skal innhentes for dette formålet.

Spørsmål: Hva er forskjellen på en KU for en arealplan og KU for en reguleringsplan eller et tiltak?

Svar: Det er vanskelig å sette et klart skille mellom en KU for kommuneplanens arealdel (KPA), og KU for en reguleringsplan eller et tiltak. Metodene for å framskaffe kunnskap og vurdere påvirkning vil i hovedsak være like. Den største forskjellen ligger i detaljeringsnivået på utredningene (jf. også § 18), da KPA omfatter svært store arealer i forhold til de fleste tiltak/reguleringsplaner og detaljer innenfor utbyggingsformål ikke er på plass. Utredningene på kommuneplannivå bør ha et overordnet, langsiktig og helhetlig perspektiv og belyse virkninger av strategiske valg, problemstillinger og tema (hva og hvor?). Utredningsnivå for en reguleringsplan eller et tiltak bør være mer rettet mot virkninger av konkret utforming og detaljtilpasning av planlagt utbygging for miljø og samfunn (hvordan?).

Ev. behov for ny kartlegging i forbindelse med utredning av arealdelen må bero på en konkret vurdering. Dersom ny kartlegging er nødvendig for å få avklart om arealet kan avsettes til det aktuelle utbyggingsformålet (hva og hvor), bør dette gjennomføres. KU for KPA skal dessuten redegjøre for forhold som skal avklares og belyses nærmere i senere regulering av områdene, eksempelvis nærmere undersøkelser eller kartlegging.

I KPA vil vurderinger av virkninger være mer overordnete enn for en reguleringsplan eller et tiltak, fordi planen ofte ikke omfatter detaljer. Hvis planen omfatter konkrete tiltak, skal imidlertid disse utredes på lik linje med konsekvensutredning av tiltak eller reguleringsplan.

Utredning av alternativer er spesielt viktig i forbindelse med KPA. Med «alternativer» menes på dette plannivået først og fremst alternative løsninger for overordnet utbyggingsmønster (eksempelvis retning) og alternative konkrete utbyggingsforslag (plassering). Nye utbyggingsområder må begrunnes ut fra dokumentert behov, og alternative løsninger for å dekke behovet bør beskrives. I tråd med dette bør konsekvensutredning av KPA fokusere på hvordan viktige miljø- og samfunnshensyn påvirkes av alternative strategiske valg som er oppe i planarbeidet, og hvordan dette slår ut for kommunen som helhet.

KU-forskriften § 18 krever en beskrivelse av virkningene både av de enkelte utbyggingsområdene, hver for seg, og av de samlede arealbruksendringene i planen. Kravet om en samlet vurdering innebærer et overordnet nivå der langsiktighet og helhet bør stå sentralt. Et arealregnskap er et viktig bidrag i en vurdering av samlede virkninger.

Se mer om KU for KPA i Konsekvensutredninger. Kommuneplanens arealdel. Det vil på sikt komme utfyllende veiledning på enkelte av fagtemaene.

Hoveddel

§ 3. Forholdet til annet regelverk

Spørsmål: Hva betyr det at saksbehandlingen etter forskriften skal oppfylle de krav til utredning og vurderinger som etter andre lover er nødvendig for den beslutningen som konsekvensutredningen skal ligge til grunn for?

Svar: Gjennomføring av et tiltak krever ofte godkjenning etter flere/ulike lovverk, eksempelvis mineralloven, forurensningsloven, naturmangfoldloven, kulturminneloven og kommunehelseloven. Disse har også krav om at konsekvenser skal utredes. Så langt som det er mulig bør man tilstrebe å samordne utredningskrav og dokumentasjon som følger av sektorlover, og som er relevant i forhold til spørsmålet om gjennomføring/vilkår knyttet til planen eller tiltaket, med krav etter forskrift om konsekvensutredninger. Det må derfor når plan- og utredningsprogram fastsettes tas høyde for at de relevante kravene etter andre lover også blir dekket.

§ 4. Forslagsstiller

Spørsmål: Hva slags ansvar påligger det forslagsstiller etter forskriften?

Svar: Forslagsstiller skal vurdere om planen eller tiltaket omfattes av forskriften, dvs. §§ 6, 7 eller 8. Forslagsstiller har også ansvar for at opplysningene som gis til myndighetene er riktige og etterprøvbare og at de oppfyller kravene i forskriften. Det er dermed et betydelig ansvar som er tillagt forslagsstilleren, som også omfatter ev. konsulentarbeid som brukes knyttes til konsekvensutredningen. Forslagsstilleren skal også bære kostnadene med utredningsarbeidet.

Opplysningene som gis til myndighetene: Dette omfatter både de opplysninger som forslagsstiller skal framlegge etter § 9 som grunnlag for vurdering av vesentlige virkninger etter § 10, planprogram eller melding med forslag til utredningsprogram og planforslag med konsekvensutredning eller søknad med konsekvensutredning.

Opplysningene er riiktige: Opplysningene må ikke inneholde feil, være tendensiøse, utelate viktige deler eller på annen måte gi et uriktig bilde av situasjonen, jf. også sanksjonsbestemmelsene i §§ 36 og 37.

Opplysningene er etterprøvbare: Det skal gå fram hvor og når opplysningene kommer fra, hvordan de er framkommet (metode), hvilke usikkerhetsmomenter som er knyttet til opplysningene, om det mangler opplysninger, jf. forskriftens § 22, og hvilke vurderinger som er lagt til grunn for verdisetting, påvirkning og konsekvens.

Opplysningene oppfyller kravene i forskriften: I tillegg til det som er nevnt ovenfor er det en del krav i forskriften knyttet til hvem som skal utarbeide konsekvensutredningen, hvilke metoder som skal brukes, krav til alternativer, beskrivelse av avbøtende tiltak, utredning av samlede virkninger osv.

§ 5. Ansvarlig myndighet

Spørsmål: Hva menes med at ansvarlig myndighet skal ha "tilstrekkelig fagkunnskap"?

Svar: Forskriftens § 5 stiller krav om at ansvarlig myndighet skal opptre objektivt og ha tilstrekkelig fagkunnskap. Med "fagkunnskap" siktes det her til kunnskap om de miljø- og samfunnstema som omfattes av KU-forskriften. God kunnskap om disse er bl.a. viktig for å kunne utarbeide gode og presise utredningsprogram, og for å vurdere om beslutningsgrunnlaget er godt nok.

Ansvarlig myndighet omfatter alt fra kapasitetssterke sektormyndigheter, til små kommuner med få ansatte. Fagkunnskapen kan derfor variere sterkt.  Hva som er "tilstrekkelig" fagkunnskap er vanskelig å operasjonalisere. Bestemmelsen er en påminnelse om at ansvarlig myndighet må ta regelverket og de oppgavene de er tillagt etter dette på alvor. Dersom ansvarlig myndighet vurderer at de ikke har tilstrekkelig fagkunnskap til å utøve rollen etter forskriften, bør innhenting av ekstern bistand være aktuelt.

Spørsmål: Hvordan sikre objektivitet når ansvarlig myndighet også er forslagsstiller?

Svar: Forskriften sier at dersom ansvarlig myndighet også er forslagsstiller, skal de to rollene så langt det er mulig holdes administrativt adskilt. I plansaker kan kommunen være både forslagsstiller og ansvarlig myndighet. Dersom det ikke er mulig å holde rollene administrativt adskilt, gjelder objektivitetskravet like fullt. Det er derfor viktig at kommunen har gode rutiner for behandling av slike saker. Ofte vil det også være hensiktsmessig å bruke uavhengige konsulenter til å utarbeide selve konsekvensutredningen.

Kapittel 2. Planer og tiltak som omfattes av forskriften (§§ 6 - 8)

§ 6. Planer og tiltak som alltid skal konsekvensutredes og ha planprogram eller melding

Spørsmål: Hvordan skal § 6 første ledd bokstav a) forstås?

Svar: Forskriften setter et skille mellom på den ene siden kommuneplanens arealdel etter § 11-5 som alltid skal utredes, og på den andre siden regionale planer etter plan- og bygningsloven § 8-1, kommunedelplaner etter § 11-1, og områdereguleringer etter § 12-2 skal utredes når planene fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og II.

Det er krav om konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel bl.a. ved:

  • Nye områder avsatt til utbyggingsformål med arealformål nr. 1,2,4,5 og 6 i plan- og bygningsloven § 11-7, der underformål og bestemmelser åpner for utbygging. Det vil si at utbygging kan inngå i alle arealformål unntatt grønnstruktur (naturområder, turdrag, friområder og parker)
  • Endret utbyggingsformål (for eksempel fra næring til bolig eller fritidsbebyggelse, fra råstoffutvinning til næring)
  • Åpning for spredt bebyggelse i områder avsatt til landbruk-, natur- og friluftsformål, samt reindrift
  • Båndlegging etter plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav d) kan være omfattet av utredningsplikt dersom hensikten er å sikre areal med tanke på senere utbygging
  • Endring i utfyllende bestemmelser kan også medføre utredningsplikt. Dette kan for eksempel gjelde der de utfyllende bestemmelsene for et område for endret ramme (antall bygg) for spredt bolig-, nærings eller fritidsbebyggelse, andre kriterier for lokalisering av slik utbygging, rammer for utforming, utnytting, funksjonskrav med mer av bygg, anlegg og arealbruk i eksisterende byggesone utenat formålet eller avgrensningen for sonen endres.

Det er krav om konsekvensutredning av regionale planer, kommunedelplaner og områdereguleringer når planene fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og vedlegg II (§ 6 bokstav a). Bestemmelsen for disse planene er avgrenset innenfor rammene av SEA-direktivet. Med "fastsetter rammer for" menes å gi retningslinjer for utbygging eller på annen måte legge føringer for senere regulering av et konkret område. Med retningslinjer menes at planen legger grunnlag for beslutninger i etterfølgende planer.

Spørsmål: Hvilke områdereguleringer faller inn under § 6 bokstav a) ”områdereguleringer når planene fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og vedlegg II”?

Svar: Bestemmelsen omfatter områdereguleringer som fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og vedlegg II. Uavhengig om tiltaket ligger på vedlegg I eller vedlegg II vil det alltid kreves konsekvensutredning for slike områdereguleringer.

Spørsmål: Hva innebærer det å "fastsette rammer for"?

Svar: § 6 første ledd bokstav a) sier det er krav om konsekvensutredning dersom visse planer "setter rammer for" tiltak i vedleggene. Med "fastsette rammer for" menes å gi retningslinjer for utbygging eller på annen måte legge føringer for senere regulering av et konkret område. Med retningslinjer menes at planen gir føringer for beslutninger i etterfølgende planer.

Spørsmål: Når er en reguleringsplan "i samsvar med" tidligere plan og dermed unntatt krav om konsekvensutredning?

Svar: Forskriftens § 6 første ledd bokstav b) sier at det ikke er krav om utredning der det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i en tidligere plan og der reguleringsplanen er i samsvar med denne planen. Bestemmelsen om unntak gjelder altså bare dersom det konkrete tiltaket er konsekvensutredet etter forskriften og oppfyller kravene til konsekvensutredning på tiltaksnivå. Det er derfor ikke grunnlag for unntak at det er gjort en overordnet konsekvensutredning for det aktuelle arealet i forbindelse med revisjon av kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan. Eksempelvis vil et område avsatt til industriformål i overordnet med plan med KU ikke frita fra en eventuell utredningsplikt knyttet til regulering av industritiltak nevnt i vedlegg I eller II.

Med "i samsvar med" menes at reguleringsplanen i hovedtrekk må være innenfor de rammene som er gitt i overordnet plan. Det er lagt til grunn at det kan gjøres mindre endringer fra overordnet plan uten at reguleringsplanen må behandles etter forskriften. Hva som menes med mindre endringer må vurderes konkret i den enkelte sak, hvor mulige virkninger må være et sentralt vurderingsmoment. I slike tilfeller er det uansett viktig at planbeskrivelsen gir en redegjørelse for endringene sett i forhold til tidligere vedtatt plan, og at virkningene av endringene blir beskrevet.

Dette gjelder også unntaket i § 8 første ledd bokstav a).

§ 8. Planer og tiltak som skal konsekvensutredes hvis de kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn

Spørsmål: Hvordan få fram hva som skal utredes når det ikke er krav om planprogram?

Svar: For planer og tiltak etter § 8 som skal konsekvensutredes (dvs. etter en vurdering av vesentlige virkninger), er det ikke krav om planprogram. Berørte myndigheter og andre berørte interesser gir innspill om nødvendige utredningsbehov i forbindelse med varsel om oppstart. På oppstartmøte bør tema for utredningen drøftes.  Forslagsstiller har selv et ansvar for å vurdere utredningskrav, og fokus bør være på det/de kriteriene/temaene som har utløst plikt til å utarbeide konsekvensutredning.

Spørsmål: Hva menes med "særskilt redegjørelse" i siste ledd?

Svar: § 8 siste ledd sier: "Hvis det mellom varsel om oppstart av planarbeidet etter plan- og bygningsloven og utleggelse av planforslag til offentlig ettersyn fremkommer nye opplysninger eller skjer endringer i faktiske forhold som medfører at planen likevel kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn, skal det i planforslaget gis en særskilt redegjørelse for planens virkninger."

Denne bestemmelsen er en videreføring av § 13 annet ledd i tidligere planforskrift. Bestemmelsen innebærer ikke krav til konsekvensutredning eller tilleggsutredninger, men at det i planbeskrivelsen   gis en særskilt redegjørelse for de tema som er aktuelle. Hovedpoenget med bestemmelsen er at man i slike tilfeller skal slippe å gå tilbake til start med ny kunngjøring av planoppstart.

Kapittel 3. Vurdering av om planer eller tiltak etter § 8 krever konsekvens-utredning (§§ 9 - 12)

 § 10. Kriterier for vurderingen av om en plan eller et tiltak kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn

Spørsmål: Når skal vedlegg II-tiltak konsekvensutredes?

Svar: Konsekvensutredninger etter KU-forskriften skal i hovedsak forbeholdes planer og tiltak som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn.  Planer og tiltak på vedlegg II er av en slik karakter at de kan medføre slike virkninger, men trenger ikke å medføre det. Det må derfor gjøres en konkret vurdering fra sak til sak. Normalt vil det kun være ett eller noen få kriterier som er aktuelle å vurdere nærmere i de konkrete sakene, eksempelvis om et tiltak planlegges nært et verneområde, innenfor et viktig område for reindrift eller vil ha utslipp av forurensende stoffer. Det må derfor gjøres en konkret vurdering av egenskapene ved planen eller tiltaket, og egenskapene ved området planen eller tiltaket omfatter. Egenskaper ved virkningene kan også være viktig, spesielt om virkningene er irreversible og om de sammen med andre andre planer og tiltak bidrar til vesentlige virkninger. Her finner du Veiledning til når Vedlegg II-tiltak skal utredeser.

Vurderingen av vedlegg II-tiltak skal sikre at slike tiltak som har tilsvarende vesentlige virkninger som vedlegg I-tiltak blir underlagt krav om konsekvensutredning.

Dersom en vurdering av vesentlige virkninger fører til en konklusjon om at planen eller tiltaket ikke medfører KU-plikt, betyr ikke dette at det ikke stilles krav til kunnskap knyttet til den aktuelle saken. Slike tiltak skal likevel bli tilfredsstillende belyst gjennom ordinære saksbehandlingsregler /sektorregelverk. Lovgivningen er i løpet av de senere år også styrket på mange områder for å sikre at hensynet til miljø og samfunn blir ivaretatt på en god måte. Dette gjelder både i regelverket som regulerer bestemte tiltakstyper, i plan- og bygningsloven der det nå er innført et generelt krav til planbeskrivelse med redegjørelse for virkningene av planen, og ved at kravet til kunnskapsgrunnlag for alle offentlige beslutninger er styrket gjennom naturmangfoldloven og vannforskriften.

Spørsmål: Hva ligger i begrepet "samlede virkninger" i § 10?

Svar: Formålet med å vurdere samlede virkninger er å gjøre en helhetlig vurdering av planen eller tiltakets virkninger på miljø og samfunn (det vil si for alle aktuelle virkningstema samlet), der også andre virkninger/belastninger er inkludert. Det må derfor vurderes om det finnes andre gjennomførte, vedtatte eller planlagte planer eller tiltak innenfor influensområdet til den aktuelle planen eller det aktuelle tiltaket. Dette omfatter både planer/tiltak av samme art og andre typer planer/tiltak. Dersom et areal med formål utbygging ennå ikke er utbygget, skal det i denne sammenheng betraktes som allerede utbygget, med de virkninger det vil kunne innebære.

Dersom det dreier seg om et småkraftverk, skal man vurdere om det finnes andre vannkraftanlegg som kan påvirke den samme vannforekomsten. Foreligger det godkjente planer om eksempelvis uttak eller massedeponi i sjø, eller akvakultur, som kan påvirke samme vannforekomst, skal disse også omfattes. Dersom det er mange planlagte tiltak innenfor det samme influensområdet, men alle ligger under den terskelen som vurderes som vesentlige virkninger, bør også disse tas med i vurderingen. I slike tilfeller er det de samlede virkningene som er viktige. Dette betyr også at planer eller tiltak som ellers er identiske, i noen sammenhenger kan medføre betydelige virkninger og i andre situasjoner ikke. Dette kan også bety at en plan eller et tiltak som isolert sett ikke vil medføre særlige virkninger, likevel kan gjøre det i en større sammenheng.

For naturmangfold vil det være relevant å vurdere situasjonen for naturtypen/arten på kommunenivå, fylkesnivå og nasjonalt nivå, jf. bl.a. forvaltningsmålene i naturmangfoldloven §§ 4 og 5. Et søk i Naturbase for å finne hvor mange kartlagte arter/naturtyper av samme type som finnes i hhv kommune/fylke/nasjonalt kan være relevant. Én påvirkning kan ofte være innenfor det miljøet tåler, men flere påvirkninger på samme art, til samme resipient eller økosystem kan være mer enn arten/resipienten/økosystemet tåler.

Når det gjelder virkninger på befolkningens helse bør det gjøres en vurdering av om andre gjennomførte, vedtatte eller planlagte planer eller tiltak samlet vil utgjøre en belastning som kan karakteriseres som betydelig.

Kapittel 4. Utarbeidelse og høring av planprogram eller melding med forslag til utredningsprogram samt fastsetting av plan- eller utredningsprogram (§§ 13 - 16)

§ 14. Krav til innholdet i planprogram og melding med forslag til utredningsprogram

Spørsmål: Hvor omfattende bør utredningsprogrammet være?

Svar: Utredningsprogrammet skal legge rammene for hvilken kunnskap som skal innhentes, og det er derfor av stor betydning at utredningsprogrammet er fokusert på det som er beslutningsrelevant. Et utredningsprogram skal tilpasses den aktuelle planen eller tiltaket, og det aktuelle området. Det skal omfatte de tema som er mest relevante, og gjerne begrunne hvorfor andre tema ikke anses som relevante. Det skal være spesifikt, konkret og stille krav om utredning og ev. innhenting av ny kunnskap der dette mangler. Utredningsprogrammet bør i den grad det er mulig også si noe om hvor det er behov for å innhente ny kunnskap f.eks. ved feltundersøkelser, og hvor kunnskapsgrunnlaget er godt nok fra før.

Ny kunnskap må innhentes der det mangler data om viktige forhold. Viktige forhold kan være knyttet til fagtema hvor det er usikkerhet, men der det antas at hensyn og/eller verdier av viktig regional eller nasjonal betydning kan bli berørt av utbyggingen. Metoder for innhenting av kunnskap skal også konkretiseres.

Det er viktig at man i planprogrammet også, der det er relevant,  stiller krav om utredning av relevante og realistiske alternativer, og hvordan disse skal vurderes i konsekvensutredningen. Dette omfatter ikke bare alternative lokaliseringer, men også alternativ utforming, teknologi, omfang og målestokk. Utredning av alternativer vil synliggjøre en del muligheter for å redusere konsekvensnivået.

En KU blir ofte ikke bedre enn utredningsprogrammet.

Kapittel 5. Innholdet i konsekvensutredningen (§§ 17 - 24)

§ 17. Generelt om krav til innholdet

Spørsmål: Hva er beslutningsrelevant kunnskap?

Svar: Hva som er nødvendig for å fatte en beslutning (beslutningsrelevans) vil følge av saken (eksempelvis plannivå, egenskaper ved området), og omfatter både innhold (tema) og omfang. Interesser eller verdier som det i utgangspunktet er klart ikke blir vesentlig påvirket, trenger heller ikke utredes, fordi de ikke vil ha betydning for utfallet av saken. Det er ansvarlig myndighet som har ansvaret for å vurdere hva som er beslutningsrelevant, både i forbindelse med utredningsprogram og innspill etter høring.

Spørsmål: Hvorfor brukes begrepet "informasjon" og ikke "kunnskap" knyttet til konsekvensutredning?

Svar: I forskriftens §§ 17 (og §§ 20, 22) brukes begrepet "informasjon" der tidligere versjoner av KU-forskriften brukte "kunnskap". Endringen i begrepsbruk innebærer ikke en endring i substans mht hva som skal frambringes i konsekvensutredninger. Det vil være det samme kravet til grundighet og omfang som tidligere, tilpasset den aktuelle planen eller tiltaket.

Spørsmål: Er det mindre omfattende krav til utredning for vedlegg II-tiltak enn tiltak på vedlegg I?

Svar: De samme krav til utredning gjelder for vedlegg II-tiltak som utløser konsekvensutredning som for vedlegg I-tiltak. Dette gjelder også krav om faglig kompetanse, bruk av anerkjent metodikk og innleggelse av data i offentlige databaser. Konsekvensutredningen skal tilpasses i innhold og omfang til den aktuelle planen eller det aktuelle tiltaket. Det innebærer at det i hver enkelt sak må gjøres en konkret vurdering av hva som er nødvendig å belyse i saken for at det skal kunne fattes et vedtak. Særlig viktig er det å belyse de tema eller kriterier som har utløst KU-plikt.

Spørsmål: Hvor omfattende skal en konsekvensutredning være?

Svar: Forskriften kap. 5 setter rammer for og krav til utredningen. Der det er krav til utredningsprogram (jf. § 6) skal konsekvensutredningen gjennomføres i henhold til fastsatt utredningsprogram.

I forskriften kapittel 5 (§§ 17-24) gis en nærmere oversikt over krav til innhold i en konsekvensutredning. Oversikten over relevante tema er ikke uttømmende. Ved vurdering av hva en konsekvensutredning skal inneholde, er det viktig å legge vekt på informasjon som har betydning for at det skal kunne tas en beslutning i saken. Det må vurderes konkret hva som er relevante utredninger, som skal legge grunnlag for å kunne ta stilling til om en plan eller et tiltak skal vedtas. Det er ikke et mål å innhente mest mulig kunnskap, men den kunnskapen som innhentes – enten den finnes tilgjengelig i databaser eller kommer fra nye undersøkelser i felt – skal være fokusert på, tilstrekkelig for og relevant for den beslutningen som skal fattes. Planer eller tiltak som er komplekse og har virkninger for mange tema, bør være grundige på alle de viktige temaene. Dette blir gjerne omfangsrike KUer. En KU for en plan eller tiltak som påvirker bare ett enkelt tema, skal være grundig på dette temaet, men kan bli mindre omfangsrik.

Både omfang av utredningen, og temaene som utredes, vil avhenge av den konkrete planen og egenskaper ved området. Plan- eller utredningsprogrammet skal ligge til grunn for utredningene. I tillegg vil innkomne uttalelser ved varsel om oppstart og uttalelser ved høring og offentlig ettersyn være et viktig grunnlag for denne vurderingen. Dette gjelder uttalelser fra berørte myndigheter, interesseorganisasjoner, aktører og grunneiere. De vil belyse hva som er relevante utredningsbehov innenfor sine ansvarsområder og ut fra kjennskap til området. Ansvarlig myndighet må også vurdere om det må skaffes ny informasjon ved å gjennomføre undersøkelser, samle inn data eller lignende.

Spørsmål: Når er KU god nok?

Svar: En god KU skal være fokusert på de forhold som er av betydning for beslutningen. Det må forutsettes at den får fram og belyser de viktigste konfliktområdene på en tilfredsstillende måte.

En konsekvensutredning er også et viktig demokratisk virkemiddel. En god KU skal gjøre det mulig for høringsinstansene å nettopp vurdere kvaliteten. KU må derfor være gjennomsiktig og etterprøvbar, beskrive hva som er gjort og hva som ikke er gjort. Den må beskrive hvor kunnskapen kommer fra og hvordan kvaliteten til datamaterialet er med eventuelle usikkerheter. Årstall for siste kartlegging og kilden til registreringene er eksempel på informasjon som kan belyse kvaliteten på datamaterialet. Det er også viktig at KU begrunner de faglige vurderingene som er gjort, både med hensyn til verdi, påvirkning og konsekvens. Særdeles viktig er det at de avveininger som skal tas knyttet til beslutningsprosessen, ikke gjenspeiles i selve konsekvensutredningen. Konsekvensutredningen skal være faktabasert, pålitelig og uavhengig, slik at den har legitimitet som grunnlag for videre avveininger og beslutning.

Det er også viktig at de som gjennomfører utredningene er faglig kompetente. Dette er et krav etter

KU-forskriften (jf. § 17).

§ 19. Beskrivelse av planen eller tiltaket

Spørsmål: Er det alltid krav om at alternativer skal presenteres og utredes?

Svar: I § 14 første ledd bokstav c) om innhold i planprogram/melding står det at disse "skal" inneholde en beskrivelse av relevante og realistiske alternativer.  I forskriftens § 19 siste ledd om beskrivelse av planen eller tiltaket heter det at konsekvensutredningen skal redegjøre for alternativene som forslagsstiller "har vurdert", og utrede de alternativene som er relevante og realistiske.

Forskriften omfatter altså ikke noe absolutt krav til at alternativer skal utredes. Det er plan- eller utredningsprogrammet som er førende for hva det skal redegjøres for og når flere enn ett alternativ skal konsekvensutredes. I arbeidet med plan- eller utredningsprogrammet skal det alltid gjøres en vurdering av om det finnes alternativer (geografisk, teknologisk osv.), og valgene må synliggjøres og begrunnes. Om man i plan- eller utredningsprogrammet er kommet til at alternativer ikke skal utredes, skal dette også begrunnes

Konsekvensutredningen skal utrede i henhold til plan- eller utredningsprogrammet. Den skal gjøre rede for hvilke alternativer som har vært vurdert, og begrunne hvorfor de valgte (og utredete) alternativene er de mest relevante og realistiske. Eksempelvis kan konsekvensutredningen beskrive ulike lokaliseringer for avgangsmasser på land og i sjø som har vært vurdert i prosessen (bl.a. i plan- eller utredningsprogrammet), men bare noen av dem - de relevante og realistiske - er utredet. Dersom man blant de vurderte alternativene ikke har funnet noen som er relevante og realistiske, skal dette også begrunnes.

Spørsmål: Skal man ikke hente inn ny informasjon til beskrivelse av miljøtilstanden?

Svar: Det heter i § 20 andre ledd at beskrivelse av miljøtilstanden "skal bygge på tilgjengelig informasjon". § 17 om generelle krav til innholdet i en konsekvensutredning sier imidlertid at (andre ledd) "Konsekvensutredningen skal ta utgangspunkt i relevant og tilgjengelig informasjon. Hvis det mangler informasjon om viktige forhold, skal slik informasjon innhentes." Dette gjelder derfor også for beskrivelse av nåværende miljøtilstand.

§ 21. Beskrivelse av faktorer som kan bli påvirket og vurdering av vesentlige virkninger for miljø og samfunn

Spørsmål: Hvorfor omfattes ikke samfunnsnytte av de temaene som er listet opp for utredning?

Svar: Samfunnsnytte er ikke spesifikt omfattet av forskriften. Nytte vil imidlertid i noen grad framgå av planforslag eller søknad. Det er åpenbart at et godt beslutningsgrunnlag både for planer og tiltak bør være basert på kunnskap både om konsekvenser og om samfunnsnytte. Så langt har fokus i all hovedsak vært på kvalitet i beskrivelse av konsekvensene, mens samfunnsnytte (behov, arbeidsplasser, lønnsomhet osv.) i mindre grad har vært utfordret i forhold til dokumentasjon, etterprøvbarhet osv. Listen over aktuelle utredningstema er imidlertid ikke uttømmende, og det er ikke noe i veien for at dette med samfunnsnytte kan tas inn i plan- og utredningsprogram.

Spørsmål: Hva med planer og tiltak som ikke utløser KU-plikt?

Svar: Selv om en plan eller et tiltak ikke utløser konsekvensutredning, er det krav om at virkningene skal belyses. Planer og tiltak som ikke er omfattet av krav om konsekvensutredning, vil normalt ha mindre virkninger for miljø og samfunn enn de som omfattes av forskriften.

For planer som ikke omfattes av forskriften, følger det av plan- og bygningsloven § 4-2 at alle forslag til planer skal ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, samt planens forhold til rammer og retningslinjer som gjelder for området. Det vil som hovedregel være tilstrekkelig med en kvalitativ vurdering og beskrivelse av virkningene for miljø og samfunn. Planbeskrivelsen vil normalt kunne være mindre omfattende når det ikke er krav om konsekvensutredning. Det vil også som regel være mindre krav om metodebruk, innsamling av data osv. Formålet med beskrivelsen er å synliggjøre virkninger planen vil medføre for berørte parter, interesser og viktige hensyn. Krav om vurderinger etter naturmangfoldloven gjelder også her.

For tiltak som behandles etter sektorlov, vil det være de krav til kunnskapsgrunnlag som kommer av det aktuelle sektorlovverket, forvaltningsloven § 17, samt bl.a. naturmangfoldloven som skal tilfredsstilles.

Kapittel 6. Behandling av konsekvensutredningen (§§ 25 - 30)

§ 29. Sluttbehandling av saken

Spørsmål: Hva innebærer det å "ta tilbørlig hensyn til"?

Svar: Forskriftens § 29 om sluttbehandling av saken stiller krav om at konsekvensutredningen skal tas "tilbørlig hensyn" til. Dette betyr at ansvarlig myndighet skal sørge for at egenskapene ved planen og hvilke vesentlige virkninger planen vil medføre for miljø og samfunn skal beskrives i saksfremlegget. Det skal også fremgå hvordan disse virkningene er vurdert og hvilken vekt de er tillagt i forhold til andre hensyn. I saksframlegget skal det også redegjøres for høringsuttalelsene og hvordan de er vurdert og vektlagt. Det ligger ikke her nødvendigvis noen føringer om at virkningene skal gis større vekt enn før, men mer en presisering av at virkningene skal være en tydeligere premissgiver for beslutningen og vurderes grundig.

Spørsmål: Kan bestemmelsens tredje ledd brukes som en selvstendig hjemmel for å stille vilkår?

KU-forskriften § 29 tredje ledd første punktum sier "Det skal stilles vilkår for å unngå, begrense, istandsette og om mulig kompensere vesentlige virkninger for miljø og samfunn." Bestemmelsen kan ikke brukes som en selvstendig hjemmel til å sette vilkår i vedtak etter sektorlover. Slike vilkår må ha hjemmel i den loven som vedtaket med vilkår fattes etter, og forskriftens § 29 utvider ikke disse hjemmelsgrunnlagene.

I noen regelverk følger det en direkte hjemmel i ordlyden til å sette vilkår, og i tillegg kommer den ulovsfestede vilkårslæren som gir hjemmel for å sette vilkår selv om det ikke uttrykkelig står i ordlyden til loven eller forskriften. I den ulovfestede vilkårslæren snakker man om at vilkåret må ha saklig sammenheng med lovens formål, vilkårene må være satt ut fra relevante hensyn og må være forholdsmessige. § 29 vil i slike tilfeller kunne være et moment i vurderingen av hva som kan regnes som et innholdsmessig lovlig vilkår etter sektorloven/vilkårslæren.

Kapittel 7. Særskilte bestemmelser for planer etter plan- og bygningsloven (§§ 31 - 32)

§ 31. Endring av rollen som ansvarlig myndighet

Spørsmål: Hvem kan utpekes som annen ansvarlig myndighet, i samråd med hvem og på hvilket grunnlag?

Svar: KU-forskriften § 31 andre ledd sier at "Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan i samråd med berørte myndigheter bestemme at en annen myndighet enn den som følger av forskriften skal være ansvarlig myndighet for planer etter plan- og bygningsloven dersom hensynet til nasjonale eller viktige regionale hensyn tilsier det, eller planen omfatter flere kommuner eller fylker."

Den som kan utpekes er en annen offentlig myndighet, eksempelvis kan myndighet flyttes fra en kommune til et departement. Rollen kan ev. også overføres til et direktorat. Det er viktig å understreke at det er kun rollen som ansvar myndighet etter KU-bestemmelsen som kan endres ved bruk av denne bestemmelsen. Kommunen vil fortsatt være planmyndighet.

Med "samråd med berørte myndigheter" menes at den som ifølge forskriften er ansvarlig myndighet, altså ofte kommunen, må få anledning til å uttale seg om spørsmålet før beslutningen fattes.

Når det gjelder grunnlaget for å flytte myndigheten: Selv om begrepet "nasjonale og viktige regionale hensyn" er brukt i forskriften er det ikke noen direkte kobling til kriterier for bruk av innsigelse. Effektive planprosesser for å sikre nasjonale interesser, jf. grunnlaget for bruk av statlig plan, kan også være et grunnlag. Eller for å sikre tilstrekkelig faglig kvalitet der kommunene ikke besitter denne i kompliserte saker, jf. den særegne bestemmelsen knyttet til større mineraltiltak (vedlegg I nr. 19). Et eksempel på en sak hvor bestemmelsen er brukt er Follobanen (dobbeltspor Oslo – Ski,) hvor Samferdselsdepartementet overtok rollen som ansvarlig myndighet for konsekvensutredningen på trasévalg fra de tre berørte kommunene.

Kapittel 8. Planer og tiltak med grenseoverskridende virkninger (§§ 33 - 35)

§ 34. Planer og tiltak som kan få vesentlige virkninger i andre land

Spørsmål: Når vil en plan eller et tiltak kunne medføre virkninger i et annet land, og hva gjør vi om så er tilfelle?

Svar: I utgangspunktet vil det være planer eller tiltak lokalisert nær landegrensen som må vurderes nærmere etter bestemmelsen om grenseoverskridende virkninger. Espoo-konvensjonen eller Kiev-protokollen om varsling av annen stat vil bare gjelde planer eller tiltak som kan medføre vesentlige virkninger i nabostaten.  Dersom planen eller tiltaket vurderes å medføre vesentlige virkninger etter de øvrige kriteriene om egenskaper, lokalisering og virkning, må det vurderes om virkningenes influensområde vil omfatte den andre staten. Her må det tas hensyn til bl.a. sårbare eller verdifulle områder og objekter i den andre staten.

I saker som omhandler forurensning, stråling mv. vil influensområdet kunne være mye større og til dels uavhengig av lokalisering nær landegrensen. Planer og tiltak i havområdene må vurderes særskilt i forhold til andre lands fiskerier, bestander av trekkende fugl som er felles for flere land, planer om infrastruktur, farleder osv. Planer og tiltak som kan påvirke grensevassdrag må vurderes i forhold til eksempelvis virkninger på felles fiskebestander.

Miljødirektoratet skal alltid underrettes om saker som faller inn under bestemmelsene om grenseoverskridende virkninger. Dersom det er uklart om planen eller tiltaket kan ha vesentlige virkninger i annen stat, bør Miljødirektoratet også kontaktes for avklaring og informasjon om ev. videre behandling. Det er viktig at det tas kontakt så tidlig som mulig, da annen stat skal ha like lang tid på medvirkning som man har i Norge. Det må ofte tas høyde for ekstra tidsbruk knyttet til behov for oversettelser.

Dersom man kommer til at planen eller tiltaket ikke vil ha vesentlige virkninger over grensen, og det ikke er nødvendig å gjennomføre saksbehandling etter Espoo-konvensjonen, kan det likevel være relevant for kommuner som grenser til Sverige eller Finland å involvere nabostaten i forbindelse med kommuneplanens arealdel eller kommunedelplaner som omfatter arealer nær grensen.

Spørsmål: Kan vi sende en grenseoverskridende sak på høring i naboland samtidig som i Norge?

Svar: Det er ingen ting i veien for å ha parallell høring i Norge og i et/flere naboland. Dette forutsetter imidlertid at praktiske forhold som eksempelvis oversettelser er på plass når dokumentene sendes på høring. Høring av naboland skal alltid skje via Miljødirektoratet (med mindre noe annet er avtalt), og det må beregnes noe ekstra tid knyttet til høringen på grunn av dette.

Kategori